En el artículo anterior escribí sobre la importancia de la próxima Ley General de Educación Superior dada la necesidad del país de contar con un marco jurídico moderno y pertinente para el adecuado desarrollo de las instituciones de educación superior, públicas y privadas, y la consecuente mejora de los servicios educativos que brindan a los jóvenes.
Mencioné que derivado del establecimiento de la obligatoriedad de la educación superior mediante una reforma constituciónal de 2019, se instruyó al Congreso de la Unión para emitir una ley general en materia de educación superior a más tardar en 2020. Asimismo expuse que la SEP y la ANUIES, junto con las autoridades educativas estatales y y demás actores vinculadas con el sector habían estado trabajando en un anteproyecto de ley.
En aquella ocasión, teniendo como base una versión del anteproyecto de ley que circuló en agosto, resalté diversas disposiciones que considero favorecen la mejora de la educación superior: el respeto a la autonomía universitaria; el establecimiento de criterios y políticas pertinentes que guiarán a la educación superior; los condiciones bajo las cuales se ejercerá el derecho a la educación superior; los mecanismos para la mejora continua, evaluación e información de la educación superior; el reconocimiento de que el fortalecimiento de las normales implica destinar esfuerzos y recursos a la educación normal; el establecimiento de un marco nacional de cualificaciones y un sistema de créditos que facilite la movilidad o continuidad de estudios; y el establecimiento de un reconocimiento a la excelencia educativa para aquellas instituciones particulares que acrediten brindar servicios educativos de calidad.
En dicho anteproyecto, también identifiqué disposiciones en materia de financiamiento, equipamiento tecnológico y de educación particular, que a mi parecer debían ser revisadas y ajustadas antes de la presentación de la iniciativa ante el Congreso.
El pasado 9 de septiembre de 2020 varios legisladores, en calidad de presidentes de las comisiones de educación e integrantes de diversos grupos parlamentarios, presentaron al Senado de la República la Iniciativa con proyecto de decreto por el que se expide la Ley General de Educación Superior y se abroga la Ley para la Coordinación de la Educación Superior. Dicha iniciativa se turnó a las Comisiones Unidas de Educación y de Estudios Legislativos y muy probablemente será aprobada en lo que resta del año 2020.
Afortunadamente en la Iniciativa de ley presentada al Senado de la República se mantienen las disposiciones que favorecen la mejora de la educación superior. En este artículo quisiera destacar aquellas disposiciones de la Iniciativa que favorecen la gobernanza de la educación superior, elemento fundamental para el buen desarrollo de este tipo educativo.
Disposiciones que favorecen la gobernanza de la educación superior
- Equilibrio entre las autoridades educativas y el reconocimiento a la diversidad
La Iniciativa procura establecer un equilibrio entre las responsabilidades y la participación en la toma de decisiones entre la Federación y las entidades federativas y tiene como eje transversal el reconocimiento a la diversidad y el respeto a las caracerísticas de las diversas instituciones que brindan servicios de educación superior y sus modelos educativos.
- El Sistema Nacional de Educación Superior, los sistemas locales y los subsistemas
La Iniciativa establece el Sistema Nacional de Educación Superior y los sistemas locales de educación superior, estos últimos tendrán como principal propósito fortalecer las capacidades educativas locales y la coordinación con la Federación.
Se señala que la educación superior se integra por los subsistemas universitario, tecnológico y de escuelas normales y de formación docente, y se precisa el objeto que debe persiguir cada subsistema.
Asímismo se hace hincapié en que la educación superior forma parte del Sistema Educativo Nacional y se establece el mandato para que las diversas autoridades educativas promuevan la interrelación entre los tres tipos educativos: educación básica, media superior y superior, mediante estrategias comunes que ofrezcan una formación integral al estudiante que le permita la continuidad en su trayecto escolar y un egreso oportuno en la educación superior.
- Distribución de competencias: atribuciones exclusivas y concurrentes
Al tener el carácter de ley general, la Iniciativa contiene una distribución de competencias entre los distintos niveles de gobierno.
La SEP tendrá atribuciones exclusivas para:
- Establecer las bases para la organización, colaboración, coordinación y desarrollo de la educación superior;
- Coordinar el Sistema Nacional de Educación Superior con respeto al Federalismo, a la autonomía universitaria, la libertad académica y a la diversidad de instituciones, y
- Elaborar el anteproyecto de presupuesto de egresos de la Federación correspondiente a la educación superior.
Las autoridades educativas locales tendrán atribuciones exclusivas para:
- Coordinar el sistema local de educación superior con pleno respeto a la autonomía universitaria y a la diversidad de instituciones de educación superior;
- Elaborar el anteproyecto de presupuesto de egresos de la entidad federativa correspondiente a la educación superior, y
- Establecer los lineamientos para la expedición de títulos profesionales.
La SEP y las autoridades educativas locales tendrán atribuciones concurrentes para:
- Garantizar el servicio público de educación superior;
- Implementar programas de expansión y diversificación de la oferta educativa;
- Promover la internacionalización de la educación superior a través de convenios de movilidad y de cooperación académica.
- Consejo Nacional para la Coordinación de la Educación Superior
La Iniciativa contempla un Consejo Nacional para la Coordinación de la Educación Superior como un órgano colegiado de interlocución, deliberación, consulta y consenso para acordar las acciones y estrategias que permitan impulsar el desarrollo de la educación superior. Sus actividades atenderán a los principios de pleno respeto al federalismo, a la autonomía universitaria y a la diversidad educativa e institucional. La integración propuesta para este Consejo procura asegurar la representación de autoridades federal y estatales, instituciones educativas públicas y privadas, asociaciones educativas, de académicos y estudiantes.
- Comisiones Estatales para la Planeación de la Educación Superior
La Iniciativa establece que cada entidad federativa contará con una Comisión Estatal para la Planeación de la Educación Superior para la coordinación local de las estrategias, programas y proyectos, así como para la planeación del desarrollo de la educación superior. La integración de estas comisiones será determinada por la autoridad educativa local en consulta con las instituciones de educación superior.
- Instancias de vinculación, consulta y participación social
Sobre este tema la Iniciativa menciona que a nivel nacional y estatal se convocará a instancias de vinculación, consulta y participación social, por especialidad, por subsistema o en la modalidad que corresponda, y que cada instancia tendrá sus reglas de funcionamiento.
- Nuevas atribuciones de la SEP en materia de educación normal y el Consejo Nacional de Autoridades de Educación Normal
La Iniciativa reitera la rectoría de la SEP en la educación normal y establece nuevas atribuciones para dicha dependencia:
- Fomentar la creación de colectivos académicos, y
- Impulsar la creación y el fortalecimiento de programas de formación y desarrollo profesional para el personal académico.
Asímismo, la Iniciativa establece el Consejo Nacional de Autoridades de Educación Normal, el cual tendrá como objetivo generar acuerdos sobre políticas y acciones para el desarrollo de las escuelas normales. Este Consejo estará integrado por un representante de la SEP y los funcionarios responsables de la educación normal en las entidades federativas.
Disposiciones que deberían ser revisadas antes de que se apruebe la ley
Dada la valiosa oportunidad que se tiene en estos momentos para que se legisle sobre la materia, quisiera insistir en aquellos temas que merecen ser revisados o ampliados por la importancia que presentantan para el logro de los criterios, fines y propósitos que persigue la educación superior.
- El financiamiento de la educación superior.
En materia de financiamiento de la educación superior la Iniciativa tiene previsto, para cumplir con todos los mandatos de la nueva ley, los recursos financieros que se asignen en los respectivos presupuestos de egreso, federal y estatales, así como un fondo federal especial.
Sobre este tema existe una gran incertidumbre sobre la posibilidad real de que se asignen recursos suficientes para la educación superior y que las instituciones educativas estén en condiciones de operar regularmente y además atender las nuevas obligaciones derivadas de la ley. Esa incertidumbre aumenta, ya que en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) para 2021 que el Ejecutivo Federal presentó a la Cámara de Diputados el 8 de septiembre de 2020, si bien hay un pequeño aumento presupuestal al sector educativo éste se enfoca principalmente en programas de becas. Valga destacar que en el caso de la educación normal el presupuesto del ramo 11 es 95% menor que en 2020[1]. Por su parte, para las instituciones de educación superior más representativas del país se tiene contemplado un mínimo aumento equivalente a la inflación que se prevé para el 2021[2].
Es paradójico que en la iniciativa de ley que se comenta se prevea la creación de instrumentos para que la educación superior pública sea gratuita, en tanto que en el proyecto de PEF 2021 no se tenga ninguna previsión de ese tipo. El asunto resulta aún más grave si se toma en cuenta la disminución de recursos o la desaparición de varios programas que han servido para transferir fondos federales a las instituciones de educación superior, como, por ejemplo, el Programa de Expansión de la Educación Media Superior y Superior, el Programa de Fortalecimiento a la Excelencia Educativa y el Programa de Apoyos para la atención a problemas estructurales de las Universidades Públicas de Educación Superior, por no reiterar las menores asignaciones a otros programas críticos, como el ya mencionado de apoyo a las normales.
Sería deseable que en la aprobación del Presupuesto de Egresos por parte de los diputados no olviden los fondos críticos que las instituciones requieren para operar mínimamente. De poco sirve la gratuidad si las instituciones no tienen fondos para operar.
Por otra parte, la Iniciativa mantiene la propuesta de que la SEP y las entidades federativas establezcan procedimientos para asegurar una participación equitativa en el financiamiento de la educación superior. El propósito es alcanzar de manera gradual aportaciones estatales paritarias respecto a los recursos federales que se destinan a las entidades. En los términos planteados, esta propuesta es altamente inequitativa e incumplible para las entidades federativas con mayores rezagos económicos y sociales, pues no tendrían manera de hacer aportaciones paritarias para la educación superior.
- Sistema de evaluación y acreditación de la educación superior
La iniciativa señala que el sistema de evaluación y acreditación se construirá a más tardar en el año 2021 y menciona algunos criterios que guiarán dicha construcción.
Se estima que la ley puede ir más allá en este tema. Los trabajos y esfuerzos que se han realizado en materia de evaluación y acreditación deben ser reconocidos, no se parte desde cero. En este sentido, en un artículo transitorio, la ley podría reconocer las evaluaciones y acreditaciones que actualmente otorgan algunas instancias como COPAES, CIEES, CENEVAL, FIMPES, sin menoscabo de que posteriormente surjan nuevas instancias.
- Educación superior particular
Si bien es un acierto el establecimiento de un reconocimiento a la excelencia educativa para aquellas instituciones particulares que acrediten brindar servicios educativos de calidad, existen algunas otras disposiciones aplicables a la educación superior impartida por particulares que merecen ser comentadas.
a) Para impartir estudios de educación superior se requerirá contar previamente con el RVOE.
La Iniciativa propone que los particulares que quieran ofrecer o impartir estudios con la denominación de técnico superior universitario, profesional asociado, licenciatura, especialidad, maestría o doctorado, podrán hacerlo hasta que cuenten con el RVOE que emita la autoridad educativa y su incumplimiento será será sancionado con la clausura del plantel o la imposibilidad para obtener el RVOE hasta por cinco años.
Dicha propuesta limita el derecho constitucional de los particulares para impartir educación, ya que lo condiciona a contar previamente con el RVOE, cuando el Artículo 3º. Constitucional fracción VI no exige la obtención previa del RVOE, como sí lo hace en el caso de la autorización para impartir educación básica y normal. La propuesta también es contraria a la Ley General de Educación la cual permite que los particulares brinden estudios sin RVOE, siempre y cuando lo mencionen en su correspondiente documentación y publicidad; ésta disposición de la Ley General de Educación es aplicable a la educación superior. Esta disposición de la Iniciativa aún podría ser ajustada. No es que se esté a favor de que se impartan estudios sin RVOE, sino que la autoridad educativa tarda hasta dos años para otorgar un RVOE, cuando ya se tienen listas las instalaciones, los docentes y los planes y programas de estudio.
b) El carácter de instransferible del RVOE.
La Iniciaiva mantiene la propuesta de que el RVOE tenga el carácter de intransferible. Sin embargo, no se precisa qué pasará cuando los particulares en el ejercicio de su legítimo derecho deciden transferir o vender sus planteles educativos ¿qué pasará con los alumnos, con el personal docente y demás trabajadores? A nivel federal en esa situación se hace un cambio de titular del RVOE y los servicios educativos continuan brindándose sin ningún tipo de afectación. Esta disposición de la iniciativa aún podría ser precisada.
Comentario final
Sin lugar a duda la iniciativa comentada es una propuesta valiosa. Cuando se apruebe y publique la Ley se dará un paso importante en la conformación del marco legal de la educación en México. Pero igual de importante serán los recursos financieros que se asignen para el cumplimiento de la nueva ley.
Agradezco los comentarios de Martha Barrios y Carlos Mancera para la elaboración de este artículo.
Referencias
Iniciativa con proyecto de decreto por el que se expide la Ley General de Educación Superior y se abroga la Ley para la Coordinación de la Educación Superior, presentada en la Cámara de Senadores el 9 de septiembre de 2020, consultada en https://infosen.senado.gob.mx/sgsp/gaceta/64/3/2020-09-09-1/assets/documentos/Inic_Diversos_Gpos_Ley_Educacion_Superior_Act.pdf
_________________________
[1] https://www.animalpolitico.com/2020/09/2021-castigaran-maestros-recortan-a-normales-capacitacion/
[2] https://www.elfinanciero.com.mx/nacional/unam-ipn-y-uam-tendran-aumento-de-3-en-su-presupuesto-2021-segun-ppef
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