Con bombo y platillos el Gobierno festeja la conquista de la educación superior obligatoria y gratuita: ¿quién podría estar en contra de que los jóvenes tengan asegurado un lugar en la educación superior sin que tengan que pagar colegiaturas a la institución donde estudien? Social y políticamente es muy difícil que haya objeciones a esta aparente conquista.

Al analizar las implicaciones de esta política, se advierte que conlleva riesgos serios que pueden actualizarse o despejarse según las decisiones legislativas que en el futuro próximo se tomen en el H. Congreso de la Unión. Si estos riesgos se actualizan, la viabilidad de la educación superior pública quedaría en entredicho. Es imperativo que ello no suceda, puesto que esta es columna vertebral para el desarrollo de México.

Para hacer este análisis, en primer lugar, se hace una revisión del alcance constitucional de la obligatoriedad y la gratuidad en la educación superior. Posteriormente se repasan las serias limitaciones del presupuesto federal disponible para la educación superior, y se examina el intento de los legisladores por solucionar el reto financiero de la obligatoriedad y la gratuidad en la actual iniciativa de Ley General de Educación Superior. Ante la dimensión del desafío financiero, en una sección siguiente se señalan los riesgos que representan la obligatoriedad y la gratuidad si no se cuenta con el financiamiento requerido. Finalmente se esbozan opciones para cumplir responsablemente con el mandato constitucional de obligatoriedad y gratuidad

 

Obligatoriedad y gratuidad de la educación superior en la reforma del Artículo 3º Constitucional de mayo de 2019

Un aspecto para destacar inicialmente es que, según el segundo párrafo del nuevo Artículo 3º Constitucional, la gratuidad de la educación impartida por el Estado es igual para todos los tipos y niveles educativos:

“Corresponde al Estado la rectoría de la educación, la impartida por éste, además de obligatoria, será universal, inclusiva, pública, gratuita y laica”.

Por otra parte, en la fracción X del menciondo Artículo 3º se hacen definiciones importantes sobre la obligatoriedad de la educación superior. En primer lugar, se precisa que esta corresponde al Estado, y que las autoridades establecerán políticas para fomentar la inclusión, permanencia y continuidad, en términos que la ley señale. También se indica que las instituciones públicas dispondrán los requisitos de acceso a las personas. Estas definiciones relativizan sustancialmente el alcance de la obligatoriedad. El constituyente encontró una fórmula responsable para precisar el compromiso con el acceso de las personas a la educación superior, sin incurrir al muy peligroso recurso de simplemente haber obligado a las instituciones públicas a abrir el acceso irrestrictamente.

“X. La obligatoriedad de la educación superior corresponde al Estado. Las autoridades federal y locales establecerán políticas para fomentar la inclusión, permanencia y continuidad, en términos que la ley señale. Asimismo, proporcionarán medios de acceso a este tipo educativo para las personas que cumplan con los requisitos dispuestos por las instituciones públicas”.

El constituyente también tuvo el acierto de reconocer que las políticas para fomentar la inclusión, permanencia y continuidad que la ley señale requerirán un esfuerzo fiscal adicional. De ahí que en los artículos transitorios décimo cuarto y décimo quinto de la reforma constitucional se haga mención expresa de los recursos frescos y crecientes que requerirán la obligatoriedad y la gratuidad de la educación superior.

“Décimo Cuarto transitorio. La legislación secundaria, en los aspectos que así lo ameriten, determinará la gradualidad para la implementación de lo contenido en este Decreto y, la Cámara de Diputados anualmente, en el Presupuesto de Egresos de la Federación, aprobará las previsiones presupuestarias necesarias para el cumplimento progresivo de las mismas.

Décimo Quinto transitorio. Para dar cumplimiento al principio de obligatoriedad de la educación superior, se incluirán los recursos necesarios en los presupuestos federal, de las entidades federativas y de los municipios, en términos de las fracciones VIII y X del artículo 3o. de esta Constitución; adicionalmente, se establecerá un fondo federal especial que asegure a largo plazo los recursos económicos necesarios para garantizar la obligatoriedad de los servicios a que se refiere este artículo, así como la plurianualidad de la infraestructura”.

El buen deseo de que todas personas tengan acceso a la educación superior gratuita que plantea la reforma del Artículo 3º Constitucional es inobjetable. El constituyente logró un texto constitucional que parece equilibrado y razonable.

El presupuesto federal disponible para la educación superior

El análisis de la obligatoriedad y la gratuidad necesariamente debe considerar la disponibilidad de recursos fiscales. En un escenario de recursos fiscales abundantes, el país podría hacer realidad los propósitos de obligatoriedad y gratuidad. En cambio, en un escenario de severas estrecheces fiscales, los buenos deseos podrán terminar no sólo en frustraciones sino también en una seria afectación a la educación superior y a las oportunidades que debe abrir a quienes la cursan, particularmente a los jóvenes.

Lamentablemente la realidad fiscal del país es muy severa. Por un lado, el panorama de los ingresos fiscales es poco alentador: el crecimiento económico que pudiera sustentar una mayor recaudación cada año no está a la vista; la base fiscal es pequeña, y la población presenta una resistencia fuerte a pagar nuevos impuestos o aumentar la tasa de los existentes. Por el lado de los egresos presupuestales, existen compromisos de pago de servicios personales prácticamente inamovibles y que vienen aumentando cada año, obligaciones fiscales crecientes para el pago de pensiones, programas sociales que por nuevas disposiciones constitucionales deben recibir recursos crecientes cada año, demandas de servicios públicos diversos que no son suficientes, requerimientos de infraestructura, etc. Tampoco parece haber márgenes suficientes para hacer crecer el gasto por encima de la economía y financiarlo con deuda.

La severidad de esta realidad fiscal en la educación queda de manifiesto en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) para 2021 que actualmente está a consideración de la Cámara de Diputados. En el Ramo 11 del PEF –Educación Pública– en 2021 habría 338 miles de millones de pesos, un crecimiento real de tan sólo 0.2 por ciento con respecto a 2020. Este monto se queda muy corto con relación a las carencias de las escuelas y, sobre todo, la aspiración de una mejor educación pública. Dicho aumento de 0.2 por ciento real no es siquiera suficiente para pagar el costo de los incrementos salariales y de prestaciones (servicios personales) que será necesario cubrir en 2021: habrá menos recursos para la operación y la inversión y los faltantes históricos se harán todavía más grandes.

Otro ángulo para mirar la severa astringencia de recursos para la educación pública es el hecho de que en el proyecto de PEF 2021 se plantea una caída de 3.2 por ciento real para la educación básica. Los principales programas afectados son los destinados a la población más vulnerable. Destacan el programa de escuelas de tiempo completo y los de CONAFE que principalmente atienden a los niños de comunidades rurales muy pequeñas, frecuentemente indígenas.

En el proyecto de PEF 2021 para educación superior, el panorama no es más halagüeño: el aumento real previsto es cero por ciento. Seguramente esta cifra no obedece a la falta de voluntad del gobierno por dar más recursos a la educación superior, sino a la muy aguda restricción de recursos. En cambio, lo que sí llama la atención es la reasignación de recursos de diversos programas a fin de otorgar más becas.

Recursos del Ramo 11 para Educación Superior

(millones de pesos constantes de 2021)

Fuentes: Presupuestos de Egresos de la Federación 2020. SHCP y Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2021. SHCP

 

El cuadro anterior indica que –según la visión gubernamental– la política de más becas es la que más conviene a la educación superior. Desde el punto de vista de la reforma del Artículo 3º Constitucional, podría explicase por ser la política que responde al mandato constitucional de “fomentar la inclusión, permanencia y continuidad” en la educación superior, aunque aún no se haya expedido una ley que señale los términos en que esto deba hacerse, como también lo mandata la reforma constitucional.

Un aspecto que debe ser tomado en cuenta en el análisis es el monto de los ingresos que las instituciones públicas de educación superior reciben de sus estudiantes y que ya no podrían cobrar con la gratuidad. Llama la atención que siendo este un aspecto central para la valoración de la iniciativa no se proporcione ningún dato en la exposición de motivos. 

El subsecretario de Educación Superior de la SEP, Francisco Luciano Concheiro, mencionó en febrero de 2019 que la gratuidad de la educación superior costará 20 mil millones de pesos anuales.[1] Esta cifra equivale a 15.4 por ciento de los 130.27 miles de millones de pesos que el Ejecutivo propone para la educación superior en 2021.

La disminución de fondos para las instituciones y programas de la educación superior en 2021 –excepto por las becas– tendría dos consecuencias: un freno en el crecimiento de la oferta y dificultades para mantener la calidad de los servicios. Estas consecuencias se ven agravadas en el caso de múltiples universidades autónomas que vienen destinando recursos crecientes para pagar esquemas de jubilación que no disponen de reservas actuariales suficientes.

Las instituciones de educación superior públicas están obligadas a funcionar con más eficiencia. Sin embargo, debe reconocerse que las posibles ganancias sólo se podrían lograr en el mediano y largo plazos mediante un esfuerzo sostenido de mejoras continuas en la administración –sobre todo de personal–. Esta no es una solución de corto plazo ni fácil de lograr.

El intento por encontrar una solución en la iniciativa de Ley General de Educación Superior

El pasado 9 de septiembre de 2020, varios legisladores, en calidad de presidentes de las comisiones de educación e integrantes de diversos grupos parlamentarios, presentaron al Senado de la República la iniciativa con proyecto de decreto por el que se expide la Ley General de Educación Superior y se abroga la Ley para la Coordinación de la Educación Superior. Dicha iniciativa se turnó a las Comisiones Unidas de Educación y de Estudios Legislativos y hasta el 27 de octubre de 2020 sigue en proceso de dictaminación.

La iniciativa permite advertir reflexiones y discusiones importantes en torno al financiamiento de la gratuidad. En el texto se advierte el interés de las instituciones de educación superior públicas por protegerse del riesgo de que no les sea asignado presupuesto suficiente para ampliar la oferta –con calidad– y para hacerse de los fondos que dejarían de cobrar por colegiaturas y otras contribuciones de los estudiantes. El título sexto de la iniciativa se refiere exclusivamente al financiamiento de la educación superior. A continuación se hace una revisión de ese título a la luz de los recursos que las instituciones requerirían para ofrecer más lugares para los estudiantes sin cobrarles por su educación.

El artículo 63 señala que en los “proyectos y decretos de presupuestos de egresos federal y de las entidades federativas se incluirán los recursos suficientes para el cumplimiento progresivo de la obligatoriedad y gratuidad de la educación superior…”. Igualmente, señala que “dichos recursos contemplarán la ampliación gradual de la cobertura de educación superior en todo el territorio nacional, así como la disponibilidad de los recursos financieros, humanos, materiales y la infraestructura necesarios para el crecimiento, desarrollo y cumplimiento de las funciones de las instituciones públicas de educación superior, bajo los criterios de equidad, inclusión y excelencia.” En síntesis, estos son fondos para la calidad y la equidad.

La preocupación sobre la disponibilidad de fondos para la obligatoriedad y la gratuidad se subraya en un siguiente párrafo de ese artículo que dice:

Los respectivos proyectos y decretos de presupuestos de egresos federal y de las entidades federativas se incluirá (en) un anexo que contenga las previsiones de gasto que correspondan a las erogaciones para la obligatoriedad y gratuidad de la educación superior”.

Esta redacción deja ver que en la iniciativa se advierte y se dispone lo necesario para que no haya lugar a que las instituciones públicas de educación superior deban cumplir con la obligatoriedad y la gratuidad con cargo a los fondos que les sean asignados para su funcionamiento normal o para desarrollar su oferta educativa.

La protección que los legisladores firmantes de la iniciativa procuran del presupuesto de las instituciones se vuelve a subrayar en el artículo 64 en el que se dice:

En el Proyecto y Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación del ejercicio fiscal que corresponda se establecerá un fondo especial destinado a asegurar a largo plazo los recursos económicos suficientes para la obligatoriedad, de manera gradual, de los servicios de educación superior, así como la pluriananualidad de su infraestructura…”.

Asimismo, el mencionado artículo 64 añade los componentes que el fondo federal especial debe contener.

“El fondo federal especial contendrá lo siguiente:

  1. El componente de obligatoriedad, el cual asignará recursos suficientes para apoyar el incremento de la cobertura de educación superior … y garantizar el financiamiento plurianual de la infraestructura, equipamiento, instalaciones, incremento de la planta docente y gastos de operación de las instituciones públicas de educación superior”.
  2. El componente de gratuidad, el cual asignará recursos suficientes para compensar los ingresos por cobros de las instituciones públicas de educación superior a estudiantes por conceptos de inscripción, reinscripción y cuotas escolares ordinarias, en los programas educativos de técnico superior universitario, licenciatura y posgrado”.

Finalmente, el citado artículo 64 establece lo siguiente:

“Los recursos del fondo federal especial que se asignen a las instituciones públicas de educación superior que impacten en sus gastos de operación, serán regularizados en su presupuesto ordinario, a fin de dar continuidad a los programas de crecimiento y expansión de la educación superior”.

Por su parte, el artículo 66 abunda en la importancia de proteger las finanzas de las universidades autónomas. En su segundo párrafo dice:

Las universidades e instituciones de educación superior a las que la ley otorgue autonomía, a partir de la disponibilidad presupuestaria derivada del financiamiento previsto en esta ley, propondrán mecanismos para la transición gradual hacia la gratuidad de los servicios educativos, sin que en ningún caso se afecte el cumplimiento de sus fines ni las finanzas institucionales.”

Esta disposición otorga un blindaje adicional a las instituciones autónomas al permitirles que ellas mismas propongan los mecanismos para la transición gradual. Es previsible que dicha transición quede sujeta al cumplimiento del gobierno en la asignación de los fondos respectivos que la propia iniciativa plantea.

Los riesgos de la obligatoriedad y la gratuidad sin el financiamiento requerido

¿Se podrían hacer realidad los preceptos de obligatoriedad y gratuidad? Con fondos suficientes, sí; sin fondos suficientes, no.

¿Habrá los fondos suficientes en el corto o el mediano plazo? Muy probablemente, no.

¿Cuáles son los riesgos de precipitar la entrada en vigor de la obligatoriedad y la gratuidad, aún si se hace gradualmente, sin recursos suficientes? Muy serios, por las razones que señala la propia iniciativa de Ley General de Educación Superior en el ya citado artículo 63: el financiamiento asignado para el cumplimiento progresivo de la obligatoriedad y gratuidad contemplará la disponibilidad de los “recursos financieros, humanos, materiales y la infraestructura necesarios para el crecimiento, desarrollo y cumplimiento de las funciones de las instituciones públicas de educación superior, bajo los criterios de equidad, inclusión y excelencia.”

A contrario sensu, para reiterar lo crítico del financiamiento, en caso de no contar con los recursos requeridos, las instituciones públicas de educación superior no podrán crecer, desarrollarse y cumplir con sus funciones, bajo los criterios de equidad, inclusión y excelencia. Disponer la obligatoriedad y la gratuidad sin los fondos necesarios, no debe ser una opción: causaría perjuicios serios, sin beneficios reales.

Opciones para cumplir con el mandato constitucional de obligatoriedad y gratuidad

En el artículo tercero transitorio de la iniciativa de Ley General de Educación Superior se establecen plazos para comenzar la implementación de las disposiciones de obligatoriedad y gratuidad.

Tercero transitorio. “Con objeto de dar cumplimiento a las disposiciones establecidas en el presente Decreto, se estará lo siguiente:

  1. Los mecanismos para dar cumplimiento progresivo a la obligatoriedad del Estado de ofrecer oportunidades de acceso a toda persona que cuente con el certificado de bachillerato o equivalente, se implementará a partir del ciclo 2021-2022, sin menoscabo de las acciones que se realicen con la entrada en vigor del presente Decreto;
  2. La gratuidad de la educación superior se implementará de manera progresiva en función de la suficiencia presupuestal, a partir del ciclo 2021-2022; sin detrimento de las acciones que se realicen con la entrada en vigor del presente Decreto;
  • La Secretaría propondrá, en el marco del Consejo Nacional para la Coordinación de la Educación Superior, un programa de ampliación de la oferta de educación superior a nivel nacional, regional y estatal, con metas de corto, mediano y largo plazo, a más tardar en el año 2021;
  1. Lo referente al monto anual que el Estado destine a las instituciones públicas de educación superior, así como lo establecido para los proyectos y decretos de presupuestos de egresos federal y de las entidades federativas dispuesto en los artículos 62 y 63 de este Decreto, respectivamente, se aplicará para las disposiciones concernientes al proceso de presentación, análisis y aprobación de los presupuestos de egresos de la Federación y estatales para el ejercicio fiscal 2022, según corresponda, y
  2. El fondo federal especial al que se refiere el artículo 64 de este Decreto deberá contenerse en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2022, sin menoscabo de las previsiones de gasto que se realicen con la entrada en vigor de este Decreto. Una vez establecido, la autoridad correspondiente, emitirá sus normas de operación atendiendo las disposiciones de la presente Ley, de la Ley General de Educación, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y demás normatividad aplicable.”

En las condiciones actuales y previsibles de las finanzas públicas para los años próximos no se vislumbra cómo podría cumplirse con lo previsto en este artículo tercero transitorio. Faltarían 20 mil millones de pesos anuales para cubrir a las instituciones de educación superior públicas la pérdida de ingresos como consecuencia de la gratuidad. A esta cifra habría que sumar el costo del crecimiento de la matrícula de educación superior previsto en el Programa Sectorial de Educación 2020-2025 y que se estima en al menos cuatro por ciento anual, para llegar a una cobertura de la educación superior equivalente a 50 por ciento al final del sexenio. Cabría pensar que, según las estimaciones de la SEP, con este nivel de cobertura se cumpliría con la obligación del Estado con la educación superior.

Para aumentar anualmente la matrícula cuatro por ciento, si el presupuesto federal real por alumno se mantuviera en el nivel actual, cada año habría que sumar 5.2 miles de millones de pesos al gasto federal: en 2024 el presupuesto federal para educación superior pública tendría que incluir 20.8 miles de millones de pesos más que en 2020 (cuatro años de gasto adicional acumulable). Al sumar los 20 mil millones de pesos del costo anual de la gratuidad, en 2024 harían falta 40.8 miles de millones de pesos adicionales a los de 2020, es decir, casi 31.3 por ciento más gasto.

Desde luego no resultaría admisible financiar ese gasto para la educación superior con recortes adicionales a la educación básica ni a la media superior, con la excepción de la política de becas universales en esta última. [2]

No se advierte cómo recortar gastos en otros sectores: salud, seguridad pública, programas sociales y petróleo (según las prioridades marcadas por la actual administración), por citar sólo algunos ejemplos que exigirán recursos ingentes adicionales. El endeudamiento público no parece ser opción, como tampoco lo sería tomar recursos disponibles por única vez –como los que provengan de la extinción de 109 fideicomisos públicos– pues no permiten financiar gasto recurrente.

Tampoco sería admisible que el costo de la obligatoriedad y la gratuidad sea cargado a los de por sí insuficientes presupuestos que reciben las instituciones de educación superior públicas.

Un riesgo importante es que se legisle con la promesa de que aun si hoy no existen los recursos suficientes estos aparecerán de manera creciente en un horizonte de unos cuantos años. Todo indica que las condiciones que hoy impiden financiar la obligatoriedad y la gratuidad prevalecerán. No se trata de un asunto de voluntad política, sino de una trayectoria sumamente frágil de las finanzas públicas.

Sin recortar el presupuesto de los demás servicios educativos y sin posibilidades de reasignación de otros sectores, ¿qué opciones responsables están al alcance de los legisladores?

Una posibilidad es asegurar que la gratuidad se ofrezca por los años venideros sólo a los estudiantes que no tengan posibilidad de pagar inscripciones, reinscripciones o colegiaturas. Todos los demás tendrían que seguir pagando como lo vienen haciendo hasta ahora. La gradualidad que establece la reforma del Artículo 3º Constitucional no obliga a que se aplique de manera generalizada, sin discernir entre las personas que puedan pagar o no puedan pagar.

En este mismo sentido, habría que ser más rigurosos en el otorgamiento de becas de educación superior –además de terminar con la política de becas universales de educación media superior. Con este uso más cuidadoso de los recursos, habrá algún alivio para las instituciones públicas de educación superior para poder crecer y ofrecer servicios incluyentes que respondan realmente a los fines de este tipo de educación.

Otra medida para considerar es la definición de cuáles son los ingresos que las instituciones perderían en virtud de la gratuidad. Como se ha expuesto, el artículo 64 de la iniciativa de ley General de Educación Superior dispone la creación de un fondo en el presupuesto federal para el componente de gratuidad, “el cual asignará recursos suficientes para compensar los ingresos por cobros de las instituciones públicas de educación superior a estudiantes por conceptos de inscripción, reinscripción y cuotas escolares ordinarias, en los programas educativos de técnico superior universitario, licenciatura y posgrado”. No queda claro si con esta redacción se pretende que las institucione sean compensadas sólo por conceptos de inscripción, reinscripción y cuotas escolares ordinarias, o si quedarían en la libertad de cobrar por otros conceptos, como, por ejemplo, proyectos de digitalización o el equipamiento de las aulas, talleres o laboratorios. Sería importante que los legisladores lo precisaran y que dejaran abierta la posibilidad de cobros por esos otros conceptos, dejando exentos a los estudiantes que no pudieran pagar. En todos los niveles educativo ha existido la práctica de larga data de pedir aportaciones para gastos no ordinarios, pues sin ellas las escuelas no podrían funcionar ante la falta de presupuesto público de operación y de inversión.

Igualmente habría que reflexionar sobre la validez de la meta de cobertura de la educación superior de 50 por ciento. Tendría que justificarse que esta meta tuviera preminencia sobre la universalización de la educación básica y media superior que ya dispone la Constitución, o sobre opciones de educación a lo largo de la vida y que habría que procurar que tuvieran equivalencia con los títulos de licenciatura.

El desarrollo del país depende críticamente de la salud de sus universidades y demás instituciones de educación superior públicas. En este momento de definiciones legales de alto impacto, se debe legislar con alto sentido de responsabilidad.

Carlos Mancera Corcuera

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[1] Tomado el 20 de octubre de 2020 de https://oncenoticias.tv/nacional/gratuidad-de-educacion-superior-costara-20-mmdp-anuales-francisco-luciano-concheiro#:~:text=El%20subsecretario%20de%20Educaci%C3%B3n%20Superior,mil%20millones%20de%20pesos%20anuales.

[2] Está ampliamente documentado que el abandono en la educación media superior tiene causas multifactoriales que corresponden a tres ámbitos: académico, socioemocional y económico. Actuar sólo en el ámbito económico mediante el otorgamiento de becas universales no resuelve los problemas del orden académico ni socioemocional y, en consecuencia, no se frena el abandono. Desde luego que las becas son un instrumento valioso para ayudar a la permanencia de los jóvenes en una situación económica más vulnerable, pero no son una solución eficiente cuando se otorgan indiscriminadamente, en perjuicio del gasto que se requiere para tutorías académicas y personales, desarrollo de la docencia, instalaciones y otros aspectos indispensables para hacer más atractiva la escuela y evitar que los jóvenes la abandonen.

Referencias

 

Declaración del Subsecretario de Educación Superior de la SEP, Francisco Luciano Concheiro, consultada enhttps://oncenoticias.tv/nacional/gratuidad-de-educacion-superior-costara-20-mmdp-anuales-francisco-luciano-concheiro#:~:text=El%20subsecretario%20de%20Educaci%C3%B3n%20Superior,mil%20millones%20de%20pesos%20anuales.

Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de los artículos 3o., 31 y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia educativa, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 15 de mayo de 2019, consultado en https://www.dof.gob.mx/index.php?year=2019&month=05&day=15&edicion=VES

Iniciativa con proyecto de decreto por el que se expide la Ley General de Educación Superior y se abroga la Ley para la Coordinación de la Educación Superior, presentada en la Cámara de Senadores el 9 de septiembre de 2020, consultada en https://infosen.senado.gob.mx/sgsp/gaceta/64/3/2020-09-09-1/assets/documentos/Inic_Diversos_Gpos_Ley_Educacion_Superior_Act.pdf

Presupuestos de Egresos de la Federación 2018 a 2020. SHCP

Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2021. SHCP

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